解决城市边缘失地少地农民问题的几点
启 示
-------玉龙县黄山镇上吉村建设范例
丽江市建设局 马 媛
随着丽江城市化进程逐年加快，由此带来的城市化进程征占土地行为中各种因素的累积，使得失地少地农民问题成为当前一个突出的社会问题，亦成为困扰社会和谐稳定的严重问题。城市化必然产生失地少地农民，由于城市建设的需要，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭靠征地补偿款来维持生计，过几年补偿款“吃”完了，生活也就没有保障了。不仅造成新的失业大军，导致城市角落，而且往往与城市违规建设相伴随，分析失地农民问题的原因、研究解决失地农民问题的对策和建议，对于解决作为城市角落问题，促进和谐社会的建立将具有重要意义。
失地农民问题的主要表现：
1、日常生计和后续发展相对艰难。有关调查显示，土地被征用后半数以上的农民收入下降，生活消费支出普遍比失地前增长了约三成；失地后农民收入差距呈拉大趋势，贫富分化加剧。失地农民收入下降的主要原因是失地后在城市就业困难，寻求工作的难度大。失地农民大多文化水平低，缺乏在城市中经营发展的经验和技能，难以把握城市就业的机会。其中，就业最困难的主要有两类群体：一类是大龄失地农民，尤其是男40岁、女35岁以上者，受文化、体力、技能等限制，就业十分困难。另一类是失地前完全依赖土地为生的纯农民，相对于那些原来就是农民工的农民，他们进入城市后就业完全从零开始，收入低、不稳定、前景差。生活消费支出增加：一是食品（粮食、蔬菜、肉类、油等）从基本是自产自食变成完全从市场购入；二是失地农民进城后增加了用水、燃料、物业管理等费用。失地所得的补偿，用于在城市购房等支出后节余无几，难以形成创业资本，即便部分有节余的农民，受投资理财的知识和能力所限，也难以寻求有效的增值渠道。
2、缺乏社会保障和救助。在社会保险方面，多数失地农民都没有被纳入保障范围，近年征地产生的失地农民则由政府进行较低级次的入社保安置，绝大部分失地农民无力参加（或续保）养老保险，更说不上参加医疗保险和失业保险或购买商业保险，以致两三年后病无所医、生计无保障，丧失劳动力后老无所养。
3、失地农民其子女就读困难，受教育程度低，面临日后沦为新生失业群体的危险；失地农民子女进入城区学校就读，学习、生活方式需要一个适应过程，缺乏有针对性的关注，对其身心健康成长有一定的影响。
该如何解决这些问题呢？笔者认为可以从我市玉龙县黄山镇上吉村的做法中可以得到一些启示：
上吉村位于玉龙新县城的核心区域，是黄山镇五台村委会的一个村民小组，全村共有135户(．其中村民126户)，总人口582人(其中农业人口548人)。全村原有土地面积2645.47亩(不含林地面积)，耕地面积2160亩，人均耕地4亩多。农民人均纯收入1980元。2003年由于县城建设，被征地2038亩,按政策返还集体预留地203.8亩，现余土地面积746.28亩，其中耕地
基于以上种种原因，并综合分析上吉村的现状、所处的区位优势以及正确解决全村人民将来如何发展等问题，市、县、镇各级党委政府从县城总体规划考虑，提出把上吉村建设成集纳西民俗饮食文化村、商贸区、休闲娱乐区及安居工程为一体的新型农村示范村的目标。新村西邻玉龙县城中央区域，南接丽江景观绿化带，北靠“丽江人家”， 区域优势明显，总规划占地面积548亩，计划投资2．5亿元。市、县、镇、村群策群力，明确思路，采取一系列突出当前、兼顾长远的举措，成功探索了一条既符合中央关于建设社会主义新农村要求，又符合县城总体规划，既结合上吉村实际，又满足群众意愿的少地失地农民科学发展的道路。归结起来、可以用五个“以”概括：
一是以政府支持为先导。市、县、镇各级党委、政府和有关部门采取多种措施，切实加大支持力度，努力营造有利于上吉新村搬迁、建设的环境和条件。在组织协调方面，市、县、镇各级都成立了相应的领导小组或工作协调组，为新村建设提供了强大的组织保障；在项目实施方面，尽量简化审批程序，降低政策门槛；在资金补助方面，及时安排了基础设施及规划设计市级配套资金400万元，1400万元拆迁补助资金按期到位，确保了项目顺利进行。
二是以科学规划为指引。一个好的科学规划往往是项目建设成败的关键。上吉新村建设项目根据建设需要、市场定位和发展目标，从2004年起至2005年初，历时一年，认真全面地制定了规划，细化了工作措施，为项目快速、合理、有序建设奠定了基础。
三是以土地利用与集约为手段。上吉村135户村民原占有宅基地350亩，户均占地2.6亩，造成了土地资源的不合理利用甚至浪费。经统计,科学规划后的高档安居房160套占用宅基地135亩，户均占地0.84亩， 比原来节省了215亩土地，为村民后续发展提供了必要的土地保障。
四是以资金运作为重点。一个重大项目的开工建设，资金保障是其关键因素之一。在确保1800万元现有资金使用效益的基础止，紧紧依靠各级党委政府的坚强领导和社会各界的关心支持，牢固树立“政策即是资金”的观念，用足用活各项政策，一方面多方争取资金．，另一方面把县城征地后剩余的680亩集体预留土地按政策转化为国有土地，并且通过部分国有土地的出让和抵押等方式，获得更多的新村建设资金。目前已抵押国有土地200亩，成功贷款2000多万元投入一期工程建设。
五是以劳务输出和技能培训为辅助。由于城市化发展的需要，上吉村民从农民到居民的转换(目前已有548人从农民转为居民)，不仅是角色的转换，更重要的是思想观念的转换与更新。2006年，全村共有218人次先后参加烹调技术、社交礼仪、管理服务、法律法规、职业技能等方面的培训，村民消除知识性贫困和技能性贫困的热情空前高涨，整体素质得到明显提高。
具体做法：
l、变更村民身份，将村民变为城镇居民，实施最低生活保障机制。
2、鼓励村民购置运输工具，参与到新县城的建设当中，一方面支援县城建设，另一方面增加家庭收入。
3、集体出资对剩余劳动力进行岗位培训，有针对性地对他们进行园林绿化、烹饪、保安等方面的技能训练，使他们有一技之长，在以后县城的日常维护和管理服务等方面能够找到一份自己可以胜任的工作。
4、变更土地性质，将剩余土地改变成城市建设用地，对其进行有效的开发利用。 ‘
5、将就78户的搬迁对全村重新规划建设，充分利用仅有的土地资源，解决村民的居住问题和后续发展问题。
通过采取一系列行之有效的措施，截止2006年底，已完成安居工程项目建设80套，投资2000万元；纳西民俗饮食文化村项目66个院落主楼工程，配套附楼90栋，投资1000万元；上吉农贸市场
从上吉村建设的模式中得到以下几点启示：
（一）、建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。
（二）、建立再就业创新机制。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。
（三）广开渠道促进失地农民就业
一是建立健全失地农民再就业培训机制。失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。
（四）建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时，还应对其他农民进行培训，因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
（五）建立失地农民社会安全网
从长远、规范的方向看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、村集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。建立失地农民社会安全网，应允许各地因地制宜，制定具体实施方案。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险。
解决失地农民问题，根本出路在于统筹城乡发展，积极构建城市化、工业化、现代化与农村发展、农村劳动力转移相互促进的良性循环机制，给失地农民平等的市场经济主体地位，千方百计保障他们的合法利益和长远生计，让他们居住有房、保险有份、就业有门、生活水平不断提高，真正成为经济社会发展的受益者、参与者和拥护者。
